Історична довідка розвитку міського права у містах Європи
Статути територіальних громад мають давню традицію. Вони були важливим джерелом права і відігравали свого часу важливу роль в історії становлення та розвитку сучасних форм місцевого самоврядування. Саме з появою статутів (хартій) міст пов’язують виникнення передвісника сучасного місцевого самоврядування – комунального самоврядування в країнах Західної Європи у ХІ-ХІІІ ст.
Ще на ранніх етапах розвитку муніципальної демократії статути міст практично були головним її символом, виступали своєрідними комунальними конституціями міських громад протягом багатьох століть. У період, масової міграції сільських жителів у міста від кріпосного пригнічування, почали стрімко розвиватись міські вольності. Тоді ж у середньовічних міських статутах з’явилися знамениті фрази «Luft in der Städten frei mache» (міське повітря робить нас вільними) або «Kein Huhn fłiegt über die Mauern» (жоден півень не перелітає через міські стіни).
Перші статути (хартії) середньовічних міст Італії (Мантуя – 1014 р., Феррара – 1055 р., Піза – 1081 р., Кремона – 1114 р.), Франції (Сент-мер – 1127 р., Монтобан – 1144 р., Бове – 1182 р., Камбре – 1184 р., Арбуа –1282 р.), Нормандії (Верней – 1100 р.), Німеччини (Вормс – 1073 р., Майнц – 1077 р., Фрайбург – 1120 р., Магдебург – 1188 р.) Англії (Лондон – 1129 р., Іпсвіч – 1200 р.) набули юридичного оформлення комунальної форми самоврядування. Їх метою було закріплення муніципальних прав і свобод. У першу чергу це стосувалось права на створення виборних органів міського самоврядування, привілеїв міської комуни, особистої свободи та майнових прав її членів, системи управління містом, повноважень, структури та порядку формування органів міського самоврядування.
Наприклад, статут французького міста Лан (Laon) складався з 23 статей. Статут визначав статус комуни, її кордони, майнові та цивільні права мешканців, у тому числі жінок, покарання за окремі злочини, регулював взаємовідносини комуни з єпископом, сеньйором та королем. У статуті міста навіть була прописана норма про те, що особи, які входили до складу комуни, окрім звичайних повинностей – цивільних та військових, були повинні протягом першого року або побудувати будинок, або придбати виноградник, або довести володіння певним майном, щоб у випадку притягнення до суду мати достатнє матеріальне забезпечення для сплати штрафів.
Статуту іншого французького міста Сент-Омер (1127-1128 рр.) містив відомості про політичний устрій комуни (присяга, вибори двох мерів, призначення суддів та міської колегії), про її фінанси (плата за вступ до комуни, перелік майна, яке обкладатиметься податком), принципи правосуддя та судочинства, про повинності городян. У статуті зазначались, навіть, правила поведінки гостей міста.
Символом розвитку феодального міського самоврядування у середньовіччі стало Магдебурзьке право (Magdeburger Weichbildrecht). У цей період відбулось підпорядкування міст центральній державні владі, після чого місцева влада почала набувати форм адміністративних підрозділів центрального уряду. Разом з тим, попередній автономний розвиток міст заклав підґрунтя для вирішення прав місцевих громад і розвитку їх самоврядування, та окреслив роль самоврядних органів як таких, що надають місцеві послуги та вирішують місцеві проблеми.
Найстарішим пам’ятником магдебурзького права став привілей архієпископа Віхмана, виданий 1188 р. у зв’язку з пожежами у містах. Привілей складався з 9 артикулів, де говорилось про:
– непоширення термінів давності щодо грабежів і вбивства;
– продовження процесу судового розгляду при виконанні сторонами своїх службових обов’язків за межами міста;
– скорочення судового процесу до одного дня, якщо однією із сторін виступав гість – мешканець іншого міста, та усував кругову відповідальність родини за вбивство або тілесні ушкодження.
Історична довідка розвитку міського права українських міст[1]
Передвісником сучасних форм місцевого самоврядування на території України стали магдебурзькі грамоти – статути міст, запроваджені в багатьох українських містах. У місцевих жителів була власна система юридичних норм, що відповідало ролі міст як центрів виробництва і товарно-грошового обігу. Це було перше в Європі універсальне законодавство, яке можна було застосувати в будь-якому торгово-ремісничому центрі і яке базувалось на принципі самоуправління громади.
Першим містами України, які одержали Магдебурзьке право, були: Сянок (1339 р.), Львів (1356р.), Кам’янець-Подільський (1374 р.), та Луцьк (1432 р.).
Загалом магдебурзьким правом володіли 400 міст і сіл Галичини, а у складі Речі Посполитої на українських землях цим правом володіли понад 700 міст.
У 1432 р. магдебурзьке право отримав Луцьк, який став новим центром Волині, а у 1498 р. столиця України – місто Київ.
Згодом магдебурзьке право поширилося і на інші міста Правобережної України. У 1543 р. його отримала Стара Синява, у 1578 р. – Літин, у1585 р. – Корсунь, у 1529 р. – Чигирин, у 1564 р.– Звенигород, у 1615 р. – Біла Церква та ін.
Поряд із наданням магдебурзького права траплялися й випадки його позбавлення, зокрема у 1589 р. у Білої Церкви, коли міщани надали зброю та продовольство повсталим козакам. Відновлення відбулося лише через 30 років. Схожі випадки у 1595 р. зафіксовано у містах Корсунь та Брацлав. Унаслідок війн і пожеж на українських землях дуже часто відбувалося повторне надання магдебурзького права.
На Лівобережній Україні магдебурзьке право стало поширюватися наприкінці XVI ст. У 1585 р. його отримало місто Переяслав.
На українських землях діяли три різноманітні моделі магдебурзького права.
Перша модель функціонувала на західноукраїнських землях, де воно почало поширюватися ще у Галицько-Волинській державі і здійснювалося за посередництва німецьких колоністів. Правовий устрій західноукраїнських міст був найбільш наближеним до устрою німецьких, польських та інших європейських міст. Керівниками цих міст були бургомістри, які почергово обиралися з кола радників.
Безпосередні зв’язки з Магдебургом мало лише місто Львів, від якого одержувало ортилі. Воно мало найвищий рівень самоврядування серед українських міст із магдебурзьким правом, було зразковим для них, так званим материнським містом. Львівська міська рада виконувала функції апеляційного суду (обергофу) для українських міст у складі Польського королівства, а пізніше – Речі Посполитої, що володіли магдебурзьким правом.
Друга модель діяла у місті Києві та інших українських містах, що перебували у складі Великого Князівства Литовського, а пізніше – Речі Посполитої. Керівниками цих міст були війти, які виконували адміністративні та судові повноваження.
Третя модель міського самоврядування функціонувала у містах Гетьманщини, де поряд із джерелами магдебурзького права і Саксонського Зерцала використовувалися Литовські статути, українське звичаєве право та нормативно-правові акти органів влади Гетьманщини.
Разом з тим в Україні застосовували і різновиди магдебурзького права, які, діяли як у містах, так і у селах, – кульмське (хелмінське) право та новомаркське (шведське) право. Перше діяло на Підляшші та Волині. Друге – на західноукраїнських землях у Галичині.
|
Проміжний висновок Вплив Магдебурзького права на Україну важко переоцінити. Магдебурзьке право майже за чотириста років існування на українських землях стало невід’ємною частиною української історії, синтезувало вітчизняні традиції і здобутки західноєвропейської культури. Виборність органів влади і посадових осіб, закріплена в магдебурзькому праві створила реальні передумови для розвитку громадянського суспільства. Це стало прогресивним фактором в історії місцевого самоврядування як особливого суспільного явища. |
Сучасні реалії
Продовження традиції магдебурзького права в контексті сучасних українських реалій відображається саме у статутах територіальних громад.
Відтак, проблему врахування особливостей територіальних громад та неврегульованості багатьох питань законодавством покликані вирішити місцеві статути
Сучасне законодавство України передбачає існування такого спеціального джерела муніципального права.
Відповідно до ст. 19 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», сільська, селищна, міська рада на основі Конституції України та в межах закону приймає рішення про затвердження статуту територіальної громади з метою врахування історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей здійснення місцевого самоврядування та забезпечення реалізації права жителів на участь у вирішенні питань місцевого значення.
Національна Стратегія сприяння розвитку громадянського суспільства[2] в Україні на 2016 – 2020 роки вперше поставила завдання обов’язкового затвердження у кожній територіальній громаді її статуту.
Однак, як показують дослідження[3], які проводились численними громадськими інституціями, в різні періоди «обов’язковості» прийняття громадами своїх статутів, більшість громад не використовують цей інструмент місцевої демократії у повному обсязі.
Можна виділити низку типових недоліків (помилок) у статутах територіальних громад.
– процедури громадської участі виписані або формально, або занадто ускладнено для їх реалізації;
– присутні норми, які дозволяють місцевій владі ігнорувати рішення громадських ініціатив;
– відсутній або формалізований порядок інформування та звітування виконавчих органів та посадових осіб перед територіальною громадою;
– переписані норми діючого законодавства без деталізації для місцевого використання
– жодної уваги не приділено ресурсам територіальних громад та порядку їх використання
6 січня 2025 року Президентом України підписано Закон України «Про внесення змін до деяких законів України щодо народовладдя на рівні місцевого самоврядування», який було прийнято Верховною Радою України 09.05.2024 року. Зміни торкнулись і ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні», зокрема в частині статутів територіальних громад. Так, з 1 січня 2027 року прийняття статуту стає обов’язковою нормою для всіх територіальних громад. Законом зазначається перелік питань, які повинні бути врегульовані у статуті:
1) загальні положення та символіка територіальної громади;
2) особливості організації роботи органів місцевого самоврядування;
3) форми участі територіальної громади у вирішенні питань місцевого значення;
4) засади взаємовідносин органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб з органами самоорганізації населення, об’єднаннями громадян, іншими суб’єктами;
5) форми громадського контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб;
6) засади відкритості та прозорості діяльності органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, порядок їх реалізації;
7) порядок звітування перед територіальною громадою сільського, селищного, міського голову, депутатів ради та старост;
8) засади розвитку територіальної громади;
9) інші питання місцевого значення, що стосуються життєдіяльності територіальної громади та не суперечать законодавству.
Цими ж змінами було скасовано норму обов’язкової реєстрації статуту територіальної громади в центральному органі виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державної реєстрації.
Отже, розроблення статуту – це справа насамперед самої територіальної громади. Запровадження статуту неможливе без розуміння мешканцями цієї громади та її самоврядними органами необхідності такого кроку. Це передбачає значну попередню роз’яснювальну та підготовчу роботу.
|
Деякі поради при організації роботи над статутом територіальної громади: – Початок роботи над статутом має базуватись на розумінні важливості такого документу для всіх представників громади. Проведіть підготовчу роботу з представниками робочої групи та роз’ясніть, що прийняття такого документу допоможе налагодити, активізувати впровадити процеси владно-громадської взаємодії. Насправді, всередині громади можуть взаємодіяти не лише громадяни, а й різні інші спільноти – бізнес кола, професійні об’єднання, експертне середовище та багато інших. А відтак, цей документ має бути спрямований на посилення згуртованості вашої територіальної громади. – Не переписуйте норми законів. Приділіть увагу особливостям та деталям функціонування місцевого самоврядування саме у вашій громаді. Деталізуйте законодавчі норми місцевими процедурами. Врегулюйте особливості інструментів участі. – Використовуйте доступну лексику при написанні положень статуту. – Адаптуйте «модельні статути» до потреб своєї територіальної громади. – Забезпечте реальне громадське обговорення проекту статуту, до його прийняття. Важливо сформувати у жителів громади культуру знань положень статуту. |
Позитивний зарубіжний досвід та вітчизняна практика активних територіальних громад свідчить, що статут, за умови його прийняття населенням, може стати основним пріоритетним нормативно-правовим актом місцевого самоврядування, своєрідною місцевою конституцією на її території. Він сприяє згуртованості територіальної громади, а відтак забезпечує її стійкість та може надати потужний поштовх соціально-економічному розвитку громади.
Усі громади різні, кожна має власні особливості, традиції, по-різному працюють комунікації. Статут — чудовий інструмент, щоб це підкреслити та зібрати в єдиний документ.
Інститутом Громадянського суспільства в рамках реалізації проєкту «Стійкість та розвиток – методичні рекомендації для територіальної громади», розроблено Модельний Статут територіальної громади із врахуванням вимог чинного законодавства України станом на січень 2025 року.
Модельний Статут Територіальної громади
РОЗДІЛ 1. ЗАГАЛЬНІ ПОЛОЖЕННЯ
Стаття 1. Загальна характеристика територіальної громади.
Стаття 2. Географічне розміщення
Стаття 3. Коротка історія становлення
Стаття 4. Принципи здійснення місцевого самоврядування у громаді
Стаття 5. Система місцевого самоврядування у громаді
Стаття 6. Об’єднання та асоціації
Стаття 7. Взаємовідносини органів та посадових осіб місцевого самоврядування громади з громадськими організаціями, політичними партіями, іншими об’єднаннями
Стаття 8. Добросусідство
РОЗДІЛ 2. АДМІНІСТРАТИВНИЙ УСТРІЙ ГРОМАДИ
Стаття 9. Територіальний устрій громади
Стаття 10. Село N1
Стаття 11. Село N2
Стаття 12. Компетенція територіальної громади
Стаття 13. Право на участь у здійсненні місцевого самоврядування
Стаття 14. Права членів територіальної громади
Стаття 15. Обов’язки членів територіальної громади
Стаття 16. Єдність прав і обов’язків
Стаття 17. Форми здійснення місцевого самоврядування територіальною громадою
РОЗДІЛ 3. СИСТЕМА ВИКОНАВЧИХ ОРГАНІВ ТА ПОСАДОВИХ ОСІБ У ГРОМАДІ
Стаття 18. Виконавчі органи ради громади
Стаття 19. Староста поселення
Стаття 20. Старостинський округ
Стаття 21. Порядок інформування та звітування виконавчих органів та посадових осіб перед територіальною громадою.
РОЗДІЛ 4. ДЕМОКРАТІЯ УЧАСТІ
Глава 4.1. Громадські слухання.
Стаття 22. Громадські слухання
Стаття 23 . Ініціювання громадських слухань
Стаття 24. Оформлення ініціативи
Стаття 25. Підписний лист
Стаття 26 . Підготовка громадських слухань
Стаття 27. Провадження громадських слухань
Стаття 28. Документування та правові наслідки
Глава 4.2. Загальні збори громадян за місцем проживання
Стаття 29 . Загальні збори
Стаття 30. Види зборів громадян за місцем проживання
Стаття 31. Участь у зборах
Стаття 32. Суб’єкти права ініціювання Зборів
Стаття 33. Ініціювання Зборів
Стаття 34. Підтримка ініціативи проведення Зборів
Стаття 35. Підготовка зборів
Стаття 36. Повноваження і порядок проведення Зборів
Стаття 37. Рішення Зборів
Стаття 38. Реалізація рішень Зборів
Глава 4.3. Місцеві ініціативи
Стаття 39. Місцеві ініціативи
Стаття 40. Внесення місцевої ініціативи
Стаття 41. Попередній розгляд місцевої ініціативи
Стаття 42. Підтримка громадою проекту місцевої ініціативи
Стаття 43. Розгляд проекту місцевої ініціативи радою громади
Глава 4.4. Електронна петиція
Стаття 44. Електронна петиція
Стаття 45. Підтримка електронної петиції
Стаття 46. Розгляд електронної петиції
Глава 4.5. Громадські роботи
Стаття 47 . Громадські роботи
Стаття 48 . Ініціювання громадських робіт
Стаття 49. Підготовка та проведення громадських робіт
Глава 4.6. Органи самоорганізації населення
Стаття 50. Органи самоорганізації населення
Стаття 51. Створення органу самоорганізації населення
Стаття 52. Діяльність органів самоорганізації населення
Глава 4.7.Місцевий референдум
Стаття 53. Місцевий референдум
Стаття 54 Порядок призначення місцевого референдуму
Стаття 55. Порядок проведення місцевого референдуму
Стаття 56. Реалізація рішення місцевого референдуму
Глава 4.8. Участь жителів громади у плануванні та розподілу коштів місцевого бюджету
Стаття 57. Участь жителів громади у плануванні та розподілу коштів місцевого бюджету
Стаття 58. Громадський бюджет
Стаття 59. Порядок проведення конкурсного відбору проектів
Глава 4.9. Публічні консультації
Стаття 60.Публічні консультації
Стаття 61. Порядок проведення публічних консультацій
Глава 4.10. Участь жителів територіальної громади в консультативно-дорадчих органах, утворених при органах місцевого самоврядування.
Стаття 62. Участь жителів територіальної громади в консультативно-дорадчих органах, утворених при органах місцевого самоврядування.
Стаття 63. Форми консультативно-дорадчих органів
Стаття 64. Порядок утворення консультативно-дорадчих органів
Глава 4.11. Громадське оцінювання діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування
Стаття 65. Громадське оцінювання діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування
Стаття 66. Порядок і форма проведення громадського оцінювання діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування
РОЗДІЛ 5. РЕСУРСИ ТЕРИТОРІАЛЬНОЇ ГРОМАДИ ТА ПОРЯДОК ЇХ ВИКОРИСТАННЯ.
Стаття 67. Ресурси територіальної громади та загальні принципи їх використання
Стаття 68. Основні засади управління об’єктами комунальної власності.
Стаття 69. Комунальні підприємства
Стаття 70. Підтримка соціально-орієнтованого підприємництва
Стаття 71. Стратегія розвитку громади
Стаття 72 . Містобудівна документація
Стаття 73. Порядок відчуження земельної ділянки
Стаття 74. Порядок оренди та продажу комунальних приміщень.
РОЗДІЛ 6. ОХОРОНА НАДБАННЯ ТЕРИТОРІАЛЬНОЇ ГРОМАДИ
Стаття 75. Надбання громади
Стаття 76. Природні території та об’єкти, що належать до надбання громади
Стаття 77. Культурна спадщина громади
Стаття 78. Об’єкти культурної спадщини, що належать до надбання громади
Стаття 79. Користування об’єктами віднесеними до надбання громади
Стаття 80 . Особливості планування територій з об’єктами, що віднесені до надбання громади
Стаття 81. Популяризація надбання територіальної громади
Стаття 82 . Увічнення пам’яті щодо історичних осіб та подій на території громади
РОЗДІЛ 7. СИМВОЛІКА ГРОМАДИ.
Стаття 83. Символіка громади
Стаття 84. Герб громади
Стаття 85. Прапор/хоругва громади та штандарт голови.
Стаття 86. Гасло громади
Стаття 87. Символіка поселень
Стаття 88. Порядок використання символіки
Стаття 89. Свята територіальної громади (визначні події, фестивалі)
Стаття 90. Знаки пошани громади
Стаття 91. Почесний громадянин громади
РОЗДІЛ 8.ВНЕСЕННЯ ЗМІН ТА НАБУТТЯ ЧИННОСТІ СТАТУТУ
Стаття 92. Внесення змін до статуту
Стаття 93. Набуття чинності статуту
Стаття 94. Тлумачення статуту
РОЗДІЛ 9. ДОДАТКИ.
З проектом модельного Статуту Ви можете ознайомитись в наших наступних публікаціях.
Слідкуйте за новинами у нас на сайті в розділі проекту та підписуйтесь на нашу сторінку Fb.
Ця матеріал створена за підтримки Міжнародного фонду «Відродження» в рамках реалізації проєкту «Стійкість та розвиток – методичні рекомендації для територіальної громади», що здійснюється ГО «Інститут громадянського суспільства». Зміст цього матеріалу представляє позицію авторів і не обов’язково відображає позицію Міжнародного фонду «Відродження».
[1] Дарнопих О.Г. Магдебурзьке право як елемент становлення місцевого самоврядування в українських містах. Конституційно-політичний процес в Україні: ідеї, досвід, проблеми: збірник наукових статей (за матеріалами XVIII Харківських політологічних читань). – Харків: Право. 2006. С. 32-33.
[2]https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/68/2016?find=1&text=%D1%81%D1%82%D0%B0%D1%82%D1%83%D1%82#w1_1
[3] – https://uplan.org.ua/analytics/statuty-terytorialnykh-hromad-dnipropetrovshchyny-stan-sprav-i-podalshi-dii/
– ВГО «Асоціація сприяння самоорганізації населення» https://samoorg.com.ua/wp-content/uploads/2012/08/Statuti-teritorialnih-gromad-yak-instrumenti-zabezpechennya-yihnoyi-diyezdatnosti-.pdf
– https://samoorg.com.ua/blog/2015/11/05/24-mist-lvivshhini-mayut-statuti-teritorialnoyi-gromadi/