Що таке ОСН, їх види, функції та повноваження.
Трохи історії
Самоорганізація населення на території сучасної України має давні традиції. Бажання населення покращити свої умови проживання та вирішити проблеми, що виникають навколо, стали найпершим стимулом для об’єднання населення. Функціонування перших історичних аналогів сучасних органів самоорганізації розпочалось в кінці ХІХ – початку ХХ століття.
На різних етапах свого розвитку самоорганізація населення мала різні назви: “територіальні квартальні, дільничні і підрайонні депутатські групи міських та районних Рад”, “селищні, сільські, вуличні, квартальні, дільничні, домові комітети громадської самодіяльності населення”, “ради територіального громадського самоврядування”, “загальні збори громадян за місцем проживання”[1].
Дослідниками історії самоорганізації населення виділяються такі основні періоди розвитку органів самоорганізації населення:
- Територіальні депутатські групи (кінець 1920-х – 1940-ві роки) – закладення основ радянської моделі самоврядування на рівні будинок-вулиця-квартал-мікрорайон.
- Комітети сприяння експлуатації будівель при домоуправліннях (1950-ті роки) – відбувається повоєнний процес відновлення органів територіального самоврядування.
- Домові, вуличні, квартальні громадські комітети самодіяльності населення (1960-1980-ті роки) – поширена форма громадського самоврядування, яка мала досить значний потенціал щодо покращення життя мешканців та вирішення багатьох їхніх проблем, але через недоліки адміністративно-командної системи не змогла діяти ефективно. Часто використовувалась районними радами народних депутатів та виконкомами для залучення міського населення, як безплатної робочої сили до різних господарських та ремонтних робіт.
- Органи територіального громадського самоврядування (ради і комітети мікрорайонів, житлових комплексів, будинкових, вуличних, квартальних, селищних, сільських комітетів). На цьому етапі відбувається боротьба за реальне самоуправління: стихійне виникнення рад і комітетів самоврядування населення, невизначеність їхнього правового статусу, конфлікти з місцевими компартійними органами, виконкомами міськрад та ЖЕКами. Після прийняття Закону СРСР “Про загальні засади місцевого самоврядування і місцевого господарства в СРСР” у квітні 1990 р. відбувається збільшення кількості комітетів, розширення їхніх функцій, географії діяльності (кінець 1980-х – початок 1990-х років).
- Етап становлення незалежної України (до прийняття Конституції України) – першими нормативно-правовими актами, у яких згадувалось про домові, вуличні та інші комітети були:
– Закон України від 7 лютого 1991 р. «Про власність». У третьому пункті статті 10 цього закону йшлося про те, що кожен громадянин України особисто та через громадські організації, трудові колективи, органи територіального громадського самоврядування мав право брати участь у розгляді місцевими радами питань, пов’язаних із використанням та охороною природних ресурсів, і вимагати від інших громадян та організацій додержання правил природокористування і екологічної безпеки, а також вимагати накладення заборони на діяльність підприємств, установ, організацій, громадян, що завдають шкоди навколишньому середовищу.
– Закон України від 3 липня 1991 р. «Про всеукраїнський та місцевий референдуми» містив згадку про органи самоорганізації населення у ст. 29, у якій йшлось про утворення дільничних комісій з референдуму. Представники до складу дільничної комісії з референдуму висувалися районними, міськими, районними в містах органами політичних партій, масових рухів, громадських організацій або їх виконавчими органами, трудовими колективами або їх радами, колективами професійно-технічних, середніх спеціальних і вищих навчальних закладів, громадськими селищними, сільськими, вуличними, квартальними, дільничними, домовими комітетами, зборами громадян за місцем проживання і військовослужбовців по військових частинах.
| На початковому етапі створення та існування, так звані «органи самоорганізації населення» повинні були працювати під керівництвом місцевих рад, партійних органів та не могли мати самостійності у вирішенні місцевих питань. |
Сучасний етап розвитку
Конституція України закріпила конституційну модель місцевого самоврядування.
Відповідно до статті п’ятої Конституції України[2], носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування.
Стаття 140 Конституції України зазначає, що «Місцеве самоврядування є правом територіальної громади – жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
<…>
Сільські, селищні, міські ради можуть дозволяти за ініціативою жителів створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації населення і наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна.»
У розвиток конституційних засад, у травні 1997 року приймається Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні»[3]. У ньому визначається, що місцеве самоврядування в Україні – це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади – жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста – самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Можна зауважити, що в терміні «місцеве самоврядування» присутнє складне слово «самоврядування», що складається із слів «само» та «урядування», що ніби досить близько до іншого терміну «самоорганізація».
Великий тлумачний словник української мови, так пояснює вживання «само»[4]у складних словах – «здійснення чогось без стороннього впливу, без будь-якої допомоги».
Відтак можна припустити, що в обох випадках йде мова про здійснення без примусу, самостійно людьми – урядування у громаді взагалі чи об‘єднання для вирішення, якогось спільного питання/проблеми.
Однак, «самоврядування» у громаді і «самоорганізація» у громаді є зовсім різними за змістом і суттю поняттями.
Органи місцевого самоврядування віднесено Конституцією України до публічної влади, але про «самоорганізацію населення», як орган влади у Конституції не йдеться.
|
Важливо ! Орган місцевого самоврядування може приймати в межах власних повноважень рішення обов‘язкові до виконання усіма членами громади, не залежно погоджуються вони з ним чи ні. ! Рішення органу самоорганізації населення виконується учасниками самоорганізації на добровільній основі та не підлягає примусу до виконання. |
Частина перша статті 5 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» зазначає, що система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; старосту; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення (ОСН).
Види, функції та повноваження ОСН
Органи самоорганізації населення (далі – ОСН) є повноправною складовою системи місцевого самоврядування, а їх діяльність врегульовується спеціальним Законом України «Про органи самоорганізації населення»[5], прийнятим у 2001 році.
Закон України «Про органи самоорганізації населення», відповідно до статті 2, визначає такі основні терміни:
органи самоорганізації населення – представницькі органи, що створюються жителями, які на законних підставах проживають на території села, селища, міста або їх частин, для вирішення завдань, передбачених цим законом;
власні повноваження ОСН – повноваження, надані відповідно до Конституції та законів України сільською, селищною, міською або районною у місті (у разі її створення) радою органу самоорганізації населення під час його утворення;
делеговані повноваження ОСН – повноваження сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради, якими вона додатково наділяє орган самоорганізації населення.
Стаття 3 цього ж Закону також окреслює роль ОСН:
- Орган самоорганізації населення є однією з форм участі членів територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах у вирішенні окремих питань місцевого значення.
- Органами самоорганізації населення є будинкові, вуличні, квартальні комітети, комітети мікрорайонів, комітети районів у містах, сільські, селищні комітети.
- Основними завданнями органів самоорганізації населення є:
1) створення умов для участі жителів у вирішенні питань місцевого значення в межах Конституції і законів України;
2) задоволення соціальних, культурних, побутових та інших потреб жителів шляхом сприяння у наданні їм відповідних послуг;
3) участь у реалізації соціально-економічного, культурного розвитку відповідної території, інших місцевих програм.
| Отже, органи самоорганізації населення, створені за ініціативою жителів будинку, вулиці, кварталу чи мікрорайону, є доречним законним інструментом для вирішення різних місцевих завдань, проблем, а також для запобігання їх виникненню. |
Як використати потенціал ОСН для місцевого розвитку?
Варто звернути увагу на сам термін «самоорганізація». Сама суть «самоорганізації» говорить про це, що це не державна структура, це люди, які проживають на певній території і мають спільні територіальні інтереси і об’єднуються для того, щоб вирішити різні дрібні питання спільного проживання.
Питання добросусідства, довкілля, благоустрою території, загальної безпеки, організації дозвілля та багато інших – усе це ті аспекти, які люди здатні вирішити самостійно, без будь-якого зовнішнього впливу. Така організація має природний характер, що робить її гнучкою, оперативною та пристосованою до реальних потреб людини.
Тут потрібно зауважити, що оскільки самоорганізація населення є виключно самодіяльною ініціативою людей, вона може бути досить ефективною для задоволення не тільки спільних інтересів тих осіб, що самоорганізувалися, вона може бути серйозною допомогою органам місцевого самоврядування. Це перше.
Друге: Чому органи самоорганізації населення дуже важливі в контексті децентралізації влади?
В Україні створено 1439[6] громад, які об’єднують різну кількість населених пунктів – від 2-3 поселень до 80 і більше. Частина цих поселень є дуже дрібними і по суті ці поселення не мають власного представника у органах територіальної громади. Не мають ані депутата в місцевій раді, ані власного старосту, який би обирався у кожному поселенні.
Староста призначається у старостинський округ, в якому також може бути від 2 до 7-10 таких поселень. Отже, в таких поселеннях з’являється «вакуум» організаційного ядра, відсутність організаційного впливу для відстоювання власних інтересів у громаді.
Відтак, орган самоорганізації населення є дуже важливими для поселень, які входять у громаду і які не мають свого самостійного статусу.
Є й інші випадки, які потребують об’єднання зусиль. Наприклад, у великих поселеннях, у великих містах. Тут є замкнута забудова, є квартал чи мікрорайон, який має свої особливі інтереси: внутрішні двори, паркування автомобілів, зелені насадження, догляд за під’їздами. Як правило, у таких багатоквартирних забудовах вже створені ОСББ. Але ОСББ створені в кожному окремому будинку, а є спільна територія, на якій потрібна координація певних робіт. Тому для таких територій також важливим є створення органу самоорганізації населення.
Звісно у великих містах це зробити простіше, оскільки люди проживають дуже щільно, є певні фінансові ресурси, як правило, кращий рівень освіти, активне соціальне життя – тому простіше самоорганізовуватися.
На сьогодні існують вже багато прикладів таких успішних об’єднань зусиль мешканців. Приклади де яких ОСН:
– ОСН «Вуличний комітет вулиці Мечникова» (м. Ірпінь)[7], створений у лютому 2017 року, з’явився задля недопущення хаотичної забудови багатоповерхівками приватного сектору, а також для порятунку місцевої кринички як підземного джерела чистої води, облаштування тротуару й одностороннього вуличного руху.
– ОСН «Березняки-Тельбін»[8] у 2016 році реалізував перший в місті Києві проєкт громадського відеоспостереження на території мікрорайону: було встановлено відеокамери, обладнано серверну та створено функціонуючий сайт. За роки своєї діяльності актив ОСН розширив територію охоплення відеоспостереженням нові вулиці та об’єкти мікрорайону.
– ОСН «Майорівка» (м. Львів)[9] здійснює контроль за якістю житлово-комунальних та ремонтних робіт, допомагає громадянам похилого віку, інвалідам, багатодітним сім’ям, тощо.
Але оскільки ми орієнтуємося на такі громади, які мають значну сільську територію, слід приділити увагу самоорганізації власне таких поселень.
З чого тут можна розпочати.
| Дуже важливо, аби люди розуміли для чого вони само організовуються, для чого їм це потрібно. |
Не секрет, що населення в України старіє, вмирає достатньо багато людей, народжується менше. І перша проблема з якою стикаються такі невеликі поселення – це догляд за цвинтарями. Кількість людей які можуть доглядати за могилами скорочується, кількість могил збільшується. Поєднання зусиль тих хто залишився, з фінансовими внесками тих хто виїхав, але має могили рідних, може бути такою першою причиною створення, на початку можливо, неформального об’єднання жителів в цьому поселенні.
Далі з’являється в таких поселеннях багато інших питань, які є важливими і які потребують спільних зусиль для їх вирішення. Наприклад вулиці та дерева з гілками, які нависають на цю вулицю. Гілки заважають проїзду автотранспорту, становлять небезпеку при подачі електроенергії, заплутуючись у дротах. Зазвичай обрізку дерев у містах робить комунальне підприємство, але у селі ці дерева ростуть на приватній території і господарі не завжди охоче до цього ставляться. Тому обрізати без можливого скандалу не завжди виходить. Відтак, люди які живуть в цій території мають мати певний вплив на таку ситуацію.
Наступне питання, яке потребує об’єднання зусиль – це проживання у віддалених селах одиноких людей похилого віку. Працівників соціальних служб не вистачає. І потрібно, хоча б періодично, розуміти чи людина ще жива, чи потрібна їй якась допомога. З’являється ще одна підстава створення органу самоорганізації населення.
Актуальне для більшості поселень – питання сміття. Звичайно комунальні служби є в усіх громадах. Але є завжди проблема в тому, що хтось із мешканців не хоче платити за вивезення сміття. Відтак, якщо в далекому поселення мало людей сплачує за вивезення сміття, комунальні служби не приїжджають, сміття накопичується, люди не задоволені. Виходить замкнуте коло. Поселення засмічується і всі живуть у смітті. Отже, здійснення певних кроків по підтримці благоустрою в частині контролю за вивезенням сміття з боку комунальних служб та дружнього (психологічного) впливу на тих хто безвідповідально викидає сміття де завгодно, може бути ще одною компетенцією органу самоорганізації населення.
|
Важливо! Для того щоб орган самоорганізації населення діяв, він не може бути створений зверху. Якщо люди не бачать потреби у цьому вони не будуть цим займатися. Дуже важливо не пробувати насадити створення органу зверху. Потрібно висвітити та підтримати спільні інтереси людей і показати, як вони спільно можуть їх вирішити. А місцева рада уже їм допоможе фінансово і організаційно. |
Особливу увагу слід звернути на стосунки органу самоорганізації населення з посадовими особами органами місцевого самоврядування територіальної громади.
І тут першим є звичайно староста. Саме він є основним комунікатором між мешканцями поселення і місцевою радою. В нього є подвійне призначення. яке проявляється у його функціях та ролі в громаді.
З одного боку, староста виступає, як представник інтересів мешканців старостинського округу перед органами місцевого самоврядування. Він забезпечує зв’язок між громадою та владою, передає запити, пропозиції та проблеми мешканців до відповідних органів. У цьому контексті староста є своєрідним “голосом територіальної спільноти поселень громади”, який сприяє врахуванню місцевих потреб у процесі прийняття рішень.
З іншого боку, староста також виконує адміністративні завдання, які включають організацію надання адміністративних послуг, контроль за виконанням рішень місцевої ради та координацію роботи на території старостинського округу. Він є посадовою особою, яка діє від імені місцевої ради, забезпечуючи виконання її рішень на місцях.
Відтак, наявність органів самоорганізації населення в старостинському окрузі дуже посилює самого старосту. Коли він представляє інтереси мешканців свого округу, він має на кого опертися. Однак, у старости, як правило, є недостатньо ресурсів та можливостей на вирішення питань у всіх поселеннях його округу. Але якщо в старостинському окрузі є ОСН, де є активні люди, які можуть щось робити самі, навести лад на цвинтарі, на вулицях і таке інше, староста легше може знайти ті ж самі ресурси у територіальній громаді та допомогти мешканцям з вирішенням місцевих проблем.
| Отже, староста має бути дуже зацікавленим у тому щоб орган самоорганізації населення був створений і діяв у його окрузі. |
Те ж саме стосується і депутатів місцевої ради, які обираються в різних територіях. Наявність дієвого органу самоорганізації населення, співробітництво з ним, надання підтримки ініціативам органу самоорганізації населення створює краще сприйняття депутата виборцями і надає йому можливість переобратися на наступний термін.
| Співробітництво депутата місцевої ради з органами самоорганізації населення важливе як для депутата, так і для самого ОСН. |
Ну і третє – це власне голова громади.
Голова громади має бути відомий для всіх, адже його присутність і репутація є запорукою довіри мешканців. Він має чути і розуміти, що відбувається в різних територіях, аби своєчасно реагувати на потреби громади, враховувати думку людей у своїх рішеннях і забезпечувати ефективну комунікацію між мешканцями та місцевою владою. Його діяльність повинна бути прозорою, а рішення – спрямованими на покращення життя кожного члена громади. Голова громади має бути лідером, який об’єднує, надихає та сприяє розвитку своєї території.
Староста, в принципі, мав би бути «очима і вухами» голови громади, забезпечуючи зворотний зв’язок із мешканцями. Але оскільки старосту призначає сам голова і його кандидатуру також подає голова, це створює певний елемент залежності, через який староста може уникати озвучення неприємних або чутливих питань безпосередньо голові.
Саме тому наявність органів самоорганізації населення (ОСН) є надзвичайно важливим елементом для побудови ефективної комунікації.
ОСН, як незалежна структура, може напряму представляти інтереси мешканців, висвітлювати проблеми і пропонувати шляхи їх вирішення. Вони виконують функцію додаткового механізму зворотного зв’язку, що дозволяє громаді оперативно передавати важливу інформацію голові громади.
Це сприяє не лише швидкому обміну інформацією, а й формуванню повного уявлення про ситуацію в громаді, включаючи потреби і проблеми жителів, які, можливо, залишились би поза увагою. Таким чином, взаємодія між старостами, органами самоорганізації населення та головою громади забезпечує більш прозоре і збалансоване управління.
Далі все це достатньо просто фіксується у Положенні про органи самоорганізації населення, яке приймає місцева рада. Саме положення стає основою діяльності органу самоорганізації населення (ОСН), визначає його функції, завдання та механізми взаємодії з громадою.
Тому важливо:
- При прийнятті положення виходити з ідеологічної чи філософської основи, яка підкреслює роль ОСН як інструменту громадської участі. Документ має акцентувати увагу на демократичності та доступності процесів створення і функціонування ОСН.
- Не бюрократизувати процес створення ОСН. Простота і зрозумілість процедур залучення мешканців є ключовим фактором для заохочення активної участі. Надмірна складність може відлякувати людей, які бажають долучитися до самоорганізації.
- Періодичні офіційні стосунки з ОСН мають бути зафіксовані у положенні. Це можуть бути регулярні заслуховування звітів про діяльність ОСН, обговорення стану самоорганізації у громаді, спільне планування розвитку громади.
- У положенні варто передбачити пункт про можливість ухвалення місцевої цільової програми, спрямованої на підтримку ОСН. Ця програма може включати фінансування проектів, підвищення рівня обізнаності мешканців, навчання керівників ОСН та надання необхідних ресурсів для їхньої діяльності.
- Інформування громади щодо діяльності ОСН: важливо забезпечити прозорість через регулярні звіти, відкриті зустрічі та залучення мешканців до прийняття рішень.
Таке Положення не лише визначатиме основу діяльності ОСН, але й сприятиме його ефективності та активній участі громадян у вирішенні питань місцевого значення.
Створення ОСН, їх активна діяльність напряму впливає на згуртованість громади, адже вони сприяють налагодженню комунікації між мешканцями, створюють платформу для співпраці та об’єднують людей навколо спільних цілей. Завдяки цьому у людей посилюється відчуття причетності до спільної справи, формується активна громадянська позиція.
Повномасштабне вторгнення агресора активізувало людей. Чимало українців допомагають військовим, вимушеним переселенцям, організовують гуманітарну допомогу. Ця мобілізація суспільства свідчить про величезний потенціал громадян, готових брати участь у громадському житті. Тому сьогодні надзвичайно важливо скерувати частину цього запалу на вирішення актуальних місцевих проблем через діяльність ОСН.
Крім того, залучення до роботи ОСН дає можливість людям зберігати та розвивати соціальну активність, адаптуватися до нових умов і будувати майбутнє для себе і у своїй громаді.
Врешті-решт, міцна і розвинута Україна – це наша спільна мета. Розвиток ОСН є одним із шляхів досягнення цієї мети. Самоорганізація стимулює співпрацю, формує почуття згуртованості, відповідальності серед громадян і дозволяє вирішувати локальні проблеми більш ефективно. Тому працювати над створенням та підтримкою ОСН — це не лише актуально, а й необхідно для загального успіху. Тільки спільними зусиллями можна досягти найкращих результатів.
Цей матеріал створено за підтримки Міжнародного фонду «Відродження» в рамках реалізації проєкту «Стійкість та розвиток – методичні рекомендації для територіальної громади», що здійснюється ГО «Інститут громадянського суспільства». Зміст цього матеріалу представляє позицію авторів і не обов’язково відображає позицію Міжнародного фонду «Відродження».