На сайті Міністерства аграрної політики та продовольства України оприлюднено для громадського обговорення проєкт документу – «Стратегія розвитку сільського господарства та сільських територій в Україні на період до 2030 року». Розроблення цієї Стратегії передбачене кількома планами, затвердженими Урядом і випливає із наших зобов`язань перед ЄС з підготовки до вступу. Правда навіть поза цими планами, аграрна політика та політики розвитку (точніше – деградації) сільських територій потребують суттєвих змін. Загалом, це видно навіть не озброєним оком, а статистичні показники, які можна зібрати, такий сумний стан лишень підтверджують. Відтак, Стратегія у такій важливій галузі економіки, які сільське господарство, безперечно є потрібною і має стати документом, який дійсно варто і головне можливо реалізовувати в Україні та досягати заявлених результатів.
А що ми маємо у згаданому проєкті від розробників? Наскільки це прийнятний варіант, і чи відповідає він потребам України, яка можливість його реалізації та чи є способи оцінити успішність Стратегії?
Загальні коментарі
Загалом, коли ми говоримо про «стратегію», як поняття, то зазвичай ми розуміємо, що це не деталізований планувальний документ (план), який сформовано на досить тривалу перспективу, реалізація якого має привести до досягнення визначеної мети. При цьому ми також розуміємо, що стратегія, розробляється у випадку, коли мета є досить вагомою, а її досягнення потребує досить тривалого часу, ресурсів, виконання низки завдань, синхронізованих у просторі та часі. Відтак, таке розуміння стратегії цілком логічно формує і структуру документа. Спочатку проводиться аналіз ситуації у певній сфері/території, визначаються тенденції, ідентифікуються проблеми, що накопичились. Далі визначається бачення майбутнього/мета, яку ми хочемо досягнути. Потім визначається система стратегічних цілей, що забезпечують досягнення мети, стратегічні цілі розшиваються оперативними, а для реальних проектів і програм, необхідних для їх виконання, формуються відповідні завдання, які є досить локальними, зрозумілими і мають мати завершення у формі результату, який легко оцінити за системою показників (критеріїв), що вимірюються.
Що ж ми маємо у випадку із проектом Стратегії розвитку сільського господарства та сільських територій в Україні на період до 2030 року? На жаль, навіть побіжний аналіз засвідчує, що ситуація тут виглядає не надто позитивною.
Загальні міркування
- Насамперед є досить «оригінальною» спроба авторів поєднати у одному стратегічному документі двох дуже різних напрямів: розвиток сільського господарства та розвиток сільських територій. Адже тут потрібно знайти золоту середину, як досягнути високої продуктивності сільського господарства, його максимальну ефективність і при цьому не втратити систему розселення, робочі місця, не допустити знелюднення сільських територій, забезпечити дотримання суворих європейських екологічних показників, тощо.
Якраз європейський досвід свідчить, що розвиток сільських територій в умовах інтенсифікації сільськогосподарського виробництва передбачає розвиток не лише аграрної зайнятості жителів сільських територій, а значно ширший спектр, а також зміну підходів до підтримки сільських територій різних типів: від приміських до гірських чи північних.
Оскільки в самій назві Стратегії поєднується розвиток сільського господарства та сільських територій, варто було б при формуванні стратегічних цілей щодо сільського господарства враховувати їхній вплив на сільський розвиток. В нашому випадку цього не прослідковується, а розвиток сільських територій винесено у останню ціль без реального наповнення її змістом. Це створює враження певного домінування інтересів суб’єктів задіяних у сільському господарстві над інтересами сільських жителів.
- Структура Стратегії, на наш погляд, також не є досконалою. Адже спочатку йде перелік проблем – розділ «Проблеми, які потребують розв’язання», який містить досить багато різновекторних проблем, а потім розділ «Аналіз сучасного стану розвитку сільського господарства та сільських територій в Україні». Логічним є аналіз ситуації і власне із аналізу виокремлюються найбільш важливі для вирішення проблеми, а не навпаки. Більше того, в самому розділі «Проблеми» перераховані «проблеми» потім називаються «негативними явищами». Причому речення, де про це йде мова виглядає не переконливо, адже уже тут, на початку Стратегії, зроблено висновки: «Зазначені негативні явища без належних заходів з удосконалення державної аграрної політики унеможливлюють сталий розвиток та відновлення виробництва, негативно впливатимуть на добробут населення і довкілля, а також можуть становити ризики для забезпечення продовольчої та екологічної безпеки.»
Відтак виникають доречні запитання: автори Стратегії оперують поняттями «проблеми» чи «негативними явищами» і про які «належні заходи з удосконалення державної аграрної політики» може йти мова, якщо це «негативні явища»?
Йдемо далі. Розділ «Аналіз сучасного стану розвитку сільського господарства та сільських територій в Україні» і розділ «Проблеми, які потребують розв’язання» мало корелюються між собою. Не зрозуміло звідки з’явилися «проблеми», якщо в «Аналізі» про це не йдеться. Наприклад, низка проблем не мають обґрунтування у аналізі: «неефективна система обміну знаннями, інноваціями, навчання та недостатнє проведення досліджень, спрямованих на розвиток та модернізацію сектору, низький рівень цифровізації у сільському господарстві та сільських територіях; зниження рівня зайнятості населення, погіршення демографічної ситуації у сільській місцевості, неефективність заходів щодо розвитку молодих та новостворених фермерів, сприяння сталому розвитку бізнесу на сільських територіях».
Натомість досить показові цифри в розділі «Аналіз» щодо асиметрії споживання, не ідентифіковані, як «проблема»: «окрім того, в Україні спостерігається значна диференціація споживання білкової продукції та фруктів залежно від розміру середньодушових еквівалентних загальних доходів (зокрема ті, хто отримують найвищий середньодушовий загальний дохід у 2 рази споживають більше м’яса та м’ясопродуктів, ніж ті хто отримують найнижчий дохід; для молочних продуктів ця різниця становить 2,2 рази, для фруктів та ягід – 2,6 рази).»
- Впадають в око дуже громіздкі конструкції речень, що застосовуються у проєкті Стратегії, вони складні для розуміння і розмивають ідею, яка у них закладалася.
Приклад: «Важливо активізувати та прискорити роботу щодо приведення вітчизняного законодавства у відповідність до acquis ЄС щодо розвитку сільського господарства та сільських територій, зосереджуючись на вимогах, що випливають з Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони, та зміцнити інституційну спроможність для розробки і реалізації аграрної політики на основі достовірних даних про стан сільського господарства та розвитку сільських територій, здійснювати належний контроль та моніторинг ефективності державних програм підтримки, забезпечити залучення активних виробників сільськогосподарської продукції до участі у реалізації аграрної політики, зокрема шляхом реєстрації виробників у Державному аграрному реєстрі, сформувати дієву систему поширення сільськогосподарських знань та інновацій.» Автори примудрилися застосувати в одному реченні 108(!) слів.
- Мета Стратегії
Мета стратегії, по суті, складається із набору різнопланових цілей, які можна виокремити з цього речення: «Метою розроблення та реалізації Стратегії є підготовка аграрного сектору до вступу України в ЄС, забезпечення сталого розвитку сільського господарства і сільських територій та створення сприятливих умов для досягнення стратегічних цілей щодо формування конкурентоспроможного, стійкого та диверсифікованого аграрного сектору (сільське господарство, харчова і переробна промисловість), що забезпечує довгострокову продовольчу безпеку, посилення захисту навколишнього природного середовища, включаючи біорізноманіття, пом’якшення наслідків зміни клімату, зміцнення соціально-економічної структури сільських територій.»
Можемо припустити, що розробники Стратегії вважають, що в результаті її реалізації має бути досягнуто:
- підготовлено аграрний сектор до вступу України в ЄС;
- забезпечено сталий розвиток сільського господарства;
- забезпечено сталий розвиток сільських територій;
- сформовано конкурентоспроможний, стійкий та диверсифікований аграрний сектор;
- посилено захист навколишнього природнього середовища;
- пом`якшено вплив зміни клімату;
- зміцнено соціально-економічну структуру сільських територій.
Така всеосяжність мети Стратегії виглядає досить амбітною, проте складові, зокрема, пункти 5, 6, та 7 по суті є також складовими пунктів 2 і 3 і їх можна окремо не виокремлювати, а от досягнення пунктів 2 та 3 потребує чи не окремого стратегічного планування.
Не зважаючи на таку широку мету, яка досить логічно розкладається на цілі, в подальшому стратегічні цілі, викладені у розділі з дивною назвою «Шляхи і способи розв’язання проблем» мало стосуються, як власне проблем з розділу «Проблеми» так і недостатньо розкривають способи досягнення мети.
Варто також зауважити, що на сьогодні є чинною Державна стратегія регіонального розвитку до 2027 року, де розкриваються проблеми розвитку сільських територій та визначено низку пріоритетів та завдань, що стосуються цих проблем. В проекті ж цієї Стратегії не має жодної відсилки до ДСРР2027.
- Розділ «Шляхи і способи розв’язання проблем» потребує додаткового детального розгляду, оскільки, по суті, тут й розкривається власне Стратегія – викладається структура стратегічних цілей.
Перелік стратегічних цілей та коментарі щодо них зведено у таблицю:
| Назва стратегічної цілі | Коментар |
|
Стратегічна ціль 1. Розбудова інклюзивної політики розвитку сільського господарства та сільських територій: інституційна спроможність
|
Загалом політика – це система стратегічних управлінських рішень, яка визначається різними документами, до яких також належить і стратегії. Тому наведене формулювання цілі виглядає досить розмитим і надто загальним. Можливо йдеться якраз про проблему – відсутність сильних інституцій та їх скоординованості щодо вироблення політики? Якщо так, то стратегічна ціль має бути спрямована якраз на це: Побудова/формування/удосконалення системи інституцій спроможних формувати та реалізовувати збалансовану політику розвитку сільського господарства та сільських територій. Тут варто розуміти, що розвиток сільських територій є складовою регіонального розвитку, тому потрібна координація різних ЦОВВ щодо цих територій. Така координація може і повинна здійснюватись відповідно до Закону «Про засади державної регіональної політики».
|
|
Стратегічна ціль 2. Гарантування суспільних потреб у високоякісних, поживних і безпечних харчових продуктах та досягнення продовольчої безпеки
|
Поєднання у одній цілі таких різних складових, як «гарантування потреб» та досягнення «продовольчої безпеки» навряд чи є вдалим рішенням. Тим паче, що потреби є об`єктивним фактором життя людини і навряд чи можна «гарантувати потреби». Можливо мова мала йти про «забезпечення потреб»? Загалом, якщо йти від розділу «аналіз проблем» та змісту «мети», то стратегічна ціль 2 могла б виглядати приблизно так: Досягнення продовольчої безпеки України. Все решта – якість продуктів, їх кількість поглинається цією формулою. |
|
Стратегічна ціль 3. Забезпечення стійкості сільськогосподарського сектору: підтримка справедливого доходу виробників та підвищення їх конкурентоспроможності
|
Як і у випадку із стратегічною ціллю 2 у цій цілі поєднуються складові зовсім різних рівнів. Адже стійкість сільськогосподарського сектору залежить не тільки від справедливого доходу чи конкурентоспроможності виробників. Це і стійкість до кліматичних змін, до демографічних проблем, кон’юнктури ринків, можливості транспортної інфраструктури в умовах війни, тощо. Тому потрібно визначитись. Чи це має бути ширше розуміння стійкості, чи залишено більш вузьку проблему – конкурентоспроможність. Якщо вважати, що все таки мова йде про документ стратегічного характеру, то більш природньо для стратегічної цілі виглядає формула – Забезпечення стійкості сільського господарства України. Решта переходить на рівень оперативних цілей. |
| Стратегічна ціль 4. Ефективне використання земель: розмінування, земельна реформа | Взагалі тут дивне поєднання – розмінування земель і земельна реформа. Що мається на увазі під земельною реформою? Потрібна нова, на новій концепції? Розмінування земель може відійти, як оперативна ціль стратегічної цілі 3 |
|
Стратегічна ціль 5. Кліматично орієнтоване сільське господарство: пом’якшення наслідків зміни клімату та адаптація до них
|
Загалом адаптація до кліматичних змін може бути оперативною ціллю до стратегічної цілі 3 – «Забезпечення стійкості сільського господарства України». Проте, якщо подивитись більш ґрунтовно на проблему кліматичної стійкості, то це дійсно, можна винести у окрему стратегічну ціль, яка має стосуватись не тільки власне сільського господарства (товарного), а й адаптації домогосподарств, переналаштування інфраструктури, перегляду підходів до обробітку земель, тощо. Відтак, така стратегічна ціль могла б визначатись таким чином: Адаптація до кліматичних змін сільськогосподарського виробництва та сільських територій |
|
Стратегічна ціль 6. Модернізація аграрного сектору: розвиток переробки, інновації, цифровізація та обмін знаннями
|
На жаль у жодній із цих стратегічних цілей не згадується про підготовку аграрного сектору до вступу в ЄС. Так, напевне, це може бути наскрізною темою по кожній стратегічній цілі, але, як показує практика, тоді це важливе питання залишиться поза увагою. Тому цілком доцільно є включення до стратегічної цілі 6 питання про адаптацію галузі до вступу в ЄС: Модернізація аграрного сектору та його підготовка до вступу України в ЄС |
|
Стратегічна ціль 7. Створення умов для розвитку сільських територій
|
Загалом, ця ціль потребує дуже багато зусиль, як у підготовці державних, регіональних та місцевих рішень, так і у їх реалізації та фінансуванні. Розвиток сільських територій передбачає багато різноманітних складових. Це передусім стосується людського капіталу, інфраструктури, вирівнювання можливостей різних територій. Саме тому розвиток сільських територій є складовою регіонального розвитку, йому присвячено досить багато уваги у чинній Державній стратегії регіонального розвитку. На її виконання мала бути підготовлена відповідна програма регіонального розвитку – підтримка розвитку сільських територій. Виходячи із цього стратегічна ціль 7, якщо і має бути залишена в цій Стратегії, повинна орієнтувати політику підтримки сільського господарства таким чином, щоб це не шкодило сільським територіям, їх жителям і ця політика має бути скоординованою з державною регіональною політикою. На наш погляд, формулювання такої стратегічної цілі могло виглядати приблизно таким чином: Підтримка сільськогосподарського сектору забезпечує позитивний вплив на розвиток сільських територій |
Додаткове застереження: запропоновані у таблиці нові формулювання стратегічних цілей зроблено на основі та з урахуванням того, що уже викладено у тексті проєкту Стратегії. Загалом, якщо переглянути загальні підходи до створення такого документу, як проєкт стратегії, то перелік стратегічних цілей та їх формулювання можуть бути дещо іншими.
- Подальший детальний аналіз проєкту Стратегії мав би передбачати розгляд системи оперативних цілей і завдань та їх відповідність стратегічним цілям, взаємодію чи взаємовплив цієї Стратегії з іншими стратегічними документами, що безпосередньо пов`язані із сільським господарством та сільськими територіями. Проте, оскільки у цьому проєкті не має цих складових, аналізувати і описувати зміст завдань, які ніби випливають із стратегічних цілей не має сенсу.
Замість висновку.
Проєкт Стратегії розвитку сільського господарства та сільських територій оприлюднений на сайті Мінагрополітики для обговорення навряд чи є готовим до розгляду та ухвалення.
- Поєднання в одній Стратегії двох фактично окремих сфер політики: сільського господарства та сільських територій навряд чи є виправданим. В аналізованому проєкті власне розвитку сільських територій приділено дуже мало уваги, хоча саме людина є найвищою цінністю в Україні.
- Не зважаючи на формальне дотримання мінімальних вимог ст. 57 Регламенту КМУ щодо структури, зміст та формулювання окремих розділів проєкту Стратегії не є переконливим. Перелік проблем не є досить чітким та обґрунтованим, мета стратегії та стратегічні цілі не достатньо узгоджуються.
- Напевне, однією з проблем підготовки таких документів є відсутність єдиного закону, який би визначав систему документів стратегічного планування, їх види, вимоги до змісту, порядку розроблення та взаємоузгодження.
- Резюмуючи зазначаємо, що оприлюднений проєкт Стратегії підлягає серйозному доопрацюванню при якому було б варто врахувати пропозиції, викладені у цій записці.
08.08.2024