Одним із ключових факторів успішності місцевого економічного розвитку (далі-МЕР) є ефективне використання внутрішніх і зовнішніх ресурсів. Ресурсний потенціал громади складають усі видів ресурсів, як матеріальні, так і нематеріальні, які можуть бути використані: людські, інституційні, природні, просторові, земельні, фінансові, фізичні (виробничі), інвестиційні, інформаційні тощо. Всі наявні ресурси мають бути зосереджені на підтримці місцевих ініціатив у процесі розвитку задля розширення сфери зайнятості та стимулювання підвищеної економічної активності.
Нематеріальні ресурси
Необхідною передумовою успішної діяльності у сфері МЕР є місцеве лідерство і стратегічне бачення перспективи. Водночас лідерство є головним чинником реалізації прийнятих планів та досягнення очікуваних результатів. Передусім воно дозволяє розвивати та реалізовувати потенціал персоналу виконавчого органу місцевої влади, сприяє посиленню відповідальності та зростанню ефективності його діяльності. Лідерство приносить додаткові ресурси, сприяє підвищенню ефективності й результативності управління громадою, оскільки приваблює донорів, інвесторів та благодійників. Справжнє лідерство місцевої влади, передусім голови, відкритість і прозорість її діяльності дозволяють активізувати та залучати до МЕР бізнес, НУО, мешканців громади. Таким чином досвід, ресурси та компетенції різних секторів суспільства, можуть бути використані в синергії.
Варто наголосити, що МЕР можливий лише за умови плідної взаємодії між місцевою владою, бізнесом, НУО та самою громадою, а також розуміння спільної відповідальності за його результати. Тому місцевій владі перш за все необхідно налагодити постійну комунікацію з різними секторами, вибудувати відносини довіри, налагодити прозоре та чесне партнерство, що є передумовою для реалізації майбутніх стратегічних ініціатив. Разом з тим, недостатня залученість зумовлює нерозуміння їх суті та відсутність мотивації, що може викликати спротив, а в найгіршому варіанті навіть їх блокування.
Водночас мешканці громади, в яких існує потенціал довіри один до одного, які об’єднані певними цінностями, взаємодією, а також взаємними зобов’язаннями і очікуваннями в контексті розвитку свої громади, формують її соціальний капітал. Варто зауважити, що поряд із виробничим чи людським капіталом, згуртованість громади, її соціальний капітал, роблять свій внесок у результати розвитку місцевих територій і можуть виступати її рушійними силами. Тому ті територіальні громади, які зуміють сформувати навколо ідей МЕР відповідне середовище однодумців й залучити якомога більше зацікавлених осіб, зможуть досягнути значно більших успіхів у сфері економічного і соціального розвитку.
Однією з найважливіших конкурентних переваг територіальної громади, її найголовнішим активом у місцевому розвитку є людський (кадровий) потенціал. Від людей, зокрема від їхнього досвіду, знань, інтелекту, креативності, ідей, володіння інформацією, від їхнього бажання і вміння працювати і створювати блага залежить у першу чергу економічний і соціальний розвиток громади. Модернізація та розширення сфери зайнятості, підвищення якості освіти, взаємодія з навчальними, професійно-технічними закладами, покращення сфери охорони здоров’я, поліпшення доступу до культурних, рекреаційних та інших послуг сприяють розвитку людського капіталу. Важливим людським ресурсом для громади за певних умов можуть стати успішні вихідці з громади, які досягли вагомих показників у бізнесі, науці, політиці, зокрема й ті, що перебувають за межами України. За умови проактивної комунікації громади із земляками вони можуть бути цінним інформаційним та інтелектуальним, а також інвестиційними ресурсом.
Успішний МЕР неможливий без належного інституційного забезпечення. Місцеві органи влади мають бути спроможними формувати відповідну місцеву політику в сфері економічного розвитку, здійснювати ефективне регулювання, усуваючи бар’єри і перешкоди у сфері господарської діяльності на відповідній території, запроваджувати необхідні стимули для залучення інвестицій. Немаловажною є взаємодія із профільними ЦОВВ та інституціями центрального і регіонального рівня, що займаються підтримкою МСБ, залученням інвестицій, експортної діяльності тощо. Важливим є налагодження партнерських стосунків з національними та регіональними бізнес-об’єднаннями, агенціями розвитку бізнесу, міжнародними організаціями та донорами. Зрештою необхідно також забезпечувати ефективну координацію діяльності в процесі впровадження програм і планів МЕР, здійснювати моніторинг і оцінку досягнутих результатів.
Інституції місцевого розвитку можуть бути створені в різних організаційно-правових формах. Передусім це структурні підрозділи виконавчих органів місцевих рад, комунальні підприємства, установи й організації, агенції місцевого розвитку, як комунальної, так і приватної чи змішаної форми власності. Значний потенціал мають громадські об’єднання, які працюють у сфері МЕР і сприяють підвищенню конкурентоспроможності громад.
Варто наголосити, що потужним ресурсом для розвитку громади є інформація. Завдяки мережі Інтернет більшість інформації є загальнодоступною. Вивчення кращих практик МЕР, як зарубіжних, так і вітчизняних, обмін знаннями є вагомим чинником, який суттєво впливає на якість та ефективність роботи у сфері економічного розвитку. Це особливо актуально для тих громад і фахівців, які ще не мають достатньої інституційної спроможності у сфері МЕР, належного попереднього досвіду в сфері стратегічного планування та економічного розвитку, управління ресурсами та публічними коштами. Перспективним є формування (з урахуванням вимог до інформаційної безпеки) власного (єдиного) інформаційного простору громади, який може містити ресурсну мапу МЕР (зокрема економічний профіль громади, інвестиційний паспорт території, геоінформаційну (картографічну) систему територіальної громади тощо).
Добрі результати може принести співпраця між різними, насамперед сусідніми громадами через угоди про співробітництво. Таке співробітництво дозволяє об’єднати зусилля і ресурси в інтересах економічного і соціального розвитку різних громад, зменшуючи видатки учасників на впровадження ініціатив та сприяючи отриманню мультиплікаційного ефекту.
Документи просторового планування є важливими містобудівними ресурсами для МЕР. Вони мають допомагати ефективному використанню територіальних ресурсів та сприяти дієвій реалізації територіального та земельного потенціалу громад з урахуванням потреб МЕР. З ухваленням Закону України від 17.06.2020 № 711-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо планування використання земель» територіальні громади отримали новий інструмент управління територією – комплексний план просторового розвитку території територіальної громади. Це (в трактуванні Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»[1]) – одночасно містобудівна документація на місцевому рівні та документація із землеустрою, що визначає планувальну організацію, функціональне призначення території, основні принципи і напрями формування єдиної системи громадського обслуговування населення, дорожньої мережі, інженерно-транспортної інфраструктури, інженерної підготовки і благоустрою, цивільного захисту території та населення від небезпечних природних і техногенних процесів, охорони земель та інших компонентів навколишнього природного середовища, формування екомережі, охорони і збереження культурної спадщини та традиційного характеру середовища населених пунктів, а також послідовність реалізації рішень, у тому числі етапність освоєння території.
Матеріальні ресурси
МЕР залежить також від ефективного використання місцевих матеріальних ресурсів та здатності реалізувати прихований (недооцінений) потенціал громади, зокрема й для створення конкурентних переваг. Як правило, територіальні громади володіють і розпоряджаються певними виробничими, природно-ресурсними, соціально-культурними та іншими активами. В цьому контексті потрібне чітке розуміння щодо того, в чому їх унікальність і як їх найкраще використати в процесі МЕР. Завдяки професійному, ефективному управлінню цими ресурсами можна домогтися економічного зростання. Інакше кажучи, місцеві ресурси можуть бути основою для ведення бізнесу, залучення інвестицій, створення нових робочих місць, розширення податкової бази місцевих бюджетів, що прямо чи опосередковано матиме вплив на підвищення якості життя мешканців громади.
Земельні ресурси територіальної громади – це передовсім землі, які перебувають у її комунальній власності. Успішність МЕР багато в чому залежить від ефективності використання земельних ресурсів передусім як чинника виробництва в різних секторах місцевої економіки (зокрема в аграрному та лісовому господарстві, добувній та гірничорудній промисловості, створенні виробничих комплексів переробної промисловості, будівництві тощо). Земельні ресурси є вагомим джерелом доходів місцевих бюджетів.
До природних належать мінеральні ресурси (паливно-енергетичні, рудні і нерудні корисні копалини, хімічна сировина, природні будівельні матеріали), а також ресурси біосфери (земельні, водні та біологічні ресурси). В межах своїх повноважень ОМС мають забезпечувати ефективне використання природних ресурсі, здійснювати підготовку пропозицій щодо розміщення, спеціалізації та розвитку суб’єктів господарювання на своїй території. Це відбувається шляхом попереднього розгляду відповідних планів, прийняття рішень щодо доступності місцевих природних ресурсів. Плата за їх використання є також джерелом підвищення доходів місцевих бюджетів.
Водночас не слід нехтувати питанням екологічної відповідальності. Важливо забезпечити збалансоване та економне використання природних ресурсів та дбати про збереження довкілля в належному стані, зменшення негативного впливу на навколишнє середовище. Прагнення залучити інвестиції та створити нові робочі місця у виробничій сфері не може відбуватися за рахунок завдання шкоди довкіллю.
До фізичних ресурсів, які досить суттєво впливають на МЕР, є рівень розвитку інфраструктури: транспорт, логістика, електропостачання, газопостачання, комунікаційні мережі, водопостачання та водовідведення. Доступність до громади, близькість (зокрема часові витрати) до ринків і ділових центрів нерідко є визначальними у прийнятті рішень щодо локації для ведення бізнесу чи вкладення інвестицій. Транспортна інфраструктура, доступність до енергетичних мереж, стан комунальної сфери, зв’язок, мають задовольняти вимоги МСБ та інвесторів для ведення їх діяльності. Тому необхідною умовою для підвищення привабливості громади для бізнесу та життя її мешканців, а також для забезпечення сталого економічного зростання є постійна діяльність з модернізації та розвитку інфраструктури. Фізичні ресурси включають також виробничі приміщення, обладнання та устаткування, від яких залежить технологічний розвиток місцевої економіки, впровадження інновацій.
Фінансові ресурси. Ефективне використання публічних коштів для МЕР
Фінансові ресурси є вкрай важливими для забезпечення життєдіяльності, виконання важливих завдань та досягнення цілей розвитку територіальної громади. Наявність фінансових ресурсів дозволяє скеровувати їх на різні напрямки – розвиток соціально-культурної сфери, дорожньо-транспортного і комунального господарства, інфраструктури розвитку підприємництва та залучення інвестицій.
За джерелами походження та способами залучення фінансові ресурси поділяються на бюджетні, інвестиційні, кредитні (позикові) та грантові.
До бюджетних ресурсів належать кошти місцевого та державного бюджетів, що спрямовуються на фінансування потреб розвитку громад і не зумовлюють боргових зобов’язань. Вони можуть формуватися як за рахунок внутрішніх ресурсів територіальної громади, так і за рахунок ресурсів, залучених ззовні. До зовнішніх бюджетних ресурсів належать бюджети вищих рівнів. Зокрема, бюджетними надходженнями зовнішнього характеру можуть бути цільові субвенції з державного чи обласного бюджету.
За 2024 рік до загального фонду місцевих бюджетів надійшло близько 451 млрд грн, що на 87,6 млрд грн більше ніж за 2023 рік [2].
Мал. 1. Структура фактичних надходжень загального фонду місцевих бюджетів
(без міжбюджетних трансфертів) за 2024 року (450 998,9 млн грн)[3]
Основними джерелами доходів загального фонду місцевих бюджетів (без урахування міжбюджетних трансфертів) були:
- 257,5 млрд грн – податок на доходи фізичних осіб (ПДФО);
- 69,1 млрд грн – єдиний податок;
- 39,3 млрд грн – плата за землю;
- 27,8 млрд грн – акцизний податок;
- 27,1 млрд грн – податок на прибуток підприємств приватного сектору економіки;
- 10,7 млрд грн – податок на нерухоме майно.
Бюджетними інструментами фінансування МЕР є:
- місцеві програми (найбільш поширені, наприклад розвитку МСП, залучення інвестицій, маркетингу території та розвитку туризму тощо);
- державні програми;
- державні субвенції;
- обласні програми;
- муніципальні замовлення;
- стимули по місцевих податках і зборах.
Що стосується податкових стимулів, то вони можуть покривати частину інвестиційних витрат чи компенсувати значну частину понесених витрат підприємства, дозволяючи зменшити фінансовий тягар, що лягає на інвестора, особливо на початковій стадії інвестиційного проєкту.
Фінансові ресурси, залучені до місцевої економіки з метою створення нових активів є інвестиційними ресурсами МЕР. Як правило вони спрямовуються безпосередньо на реалізацію конкретних інвестиційних проєктів. Основні інвестиційні ресурси є приватними, тому для будь-якої громади залучення інвестицій є дуже важливим. Водночас певна частина інвестицій в громаді може належати комунальній чи державній власності. Капіталовкладення, які здійснюються суб’єктами владних повноважень – органами державної влади та органами місцевого самоврядування, а також іншими уповноваженими на це суб’єктами за рахунок публічних коштів є публічними інвестиціями.
Інвестиційними інструментами фінансування МЕР є:
- публічні інвестиційні проєкти;
- проєкти ДПП;
- концесія;
- інвестиції приватного сектору;
- прямі іноземні інвестиції (ПІІ);
- податкові стимули для інвесторів;
- безповоротна фінансова допомога (наприклад ваучери, завдяки яким бізнес може відшкодувати повну або частину вартості витрачених коштів на реалізацію бізнес-проєкту);
- місцеві гарантії;
- лізинг (є особливим видом інвестиційної діяльної діяльності, під час якого лізингодавець надає майно як предмет лізингу лізингоодержувачу у тимчасове володіння за певну плату);
- проекти корпоративної соціальної відповідальності (кошти, спрямовані на підтримку ініціатив місцевого розвитку, що підтримуються бізнесом, який здійснює свою діяльність на відповідній території).
Місцеві органи влади також можуть залучати для фінансування МЕР кредитні ресурси отримання яких супроводжується відповідними борговими зобов’язаннями на умовах строковості, платності та поворотності. Кредитні кошти можуть залучати безпосередньо ОМС, а залучені кошти спрямовують до бюджету громади та спрямовують на відповідні видатки. Самостійними отримувачами кредитів, у т.ч. під гарантії ОМС, можуть виступати комунальні підприємства[4] (КП) (наприклад створені муніципалітетом КП, які є керуючою компанією індустріального парку), які розпоряджаються цими ресурсами, здійснюють обслуговування та погашення боргу. Також ОМС можуть надавати гарантії за кредитами для приватних суб’єктів господарювання (наприклад у разі великої ваги інвестиційного проєкту для збереження зайнятості працівників на підприємстві).
Кредитні ресурси для МЕР мають як суттєві переваги (можливість отримати значні за обсягами фінансові ресурси та поступово їх повертати впродовж тривалого часу), так і значні ризики (зокрема збільшення боргового навантаження на місцевий бюджет), що зумовлює певні обмеження у кредитуванні.
Кредитними (позиковими) інструментами фінансування МЕР є:
- банківські кредити;
- кредити МФО;
- муніципальні запозичення (облігаційні і без випуску облігацій);
- місцеві гарантії;
- поворотна фінансова допомога (наприклад у формі револьверного фонду);
- краудфандинг (як правило, інвесторам чи спонсорам гарантується нематеріальна винагорода у вигляді готового продукту або інших подарунків, які мають безпосереднє відношення до проєкту);
- венчурний капітал (гроші інвестиційних фондів чи фірм, що спеціалізуються на фінансуванні росту молодих компаній, зазвичай за винагороду у вигляді прибутку на акціонерний капітал).
Окремим джерелом фінансування МЕР є грантові ресурси. Це ресурси, надані для фінансування потреб місцевого розвитку у вигляді міжнародної технічної допомоги, грантів міжнародних донорських організацій, благодійних внесків та пожертв. Для багатьох громад в Україні грантові джерела часто мають вирішальне значення для фінансування різноманітних проектів у сфері місцевого розвитку. Грантові кошти також нерідко виконують супровідну та підтримуючу функцію щодо інших джерел фінансування, зокрема інвестицій чи кредитів міжнародних фінансових організацій (грантова частина забезпечує розроблення інвестиційного проєкту та його супровід, а реалізація здійснюється за рахунок кредиту, як правило, на пільгових умовах). Грантова допомога у сфері МЕР здебільшого надається у формі безповоротних грошових коштів. Водночас гранти можуть надаватися у формі обладнання, матеріалів, а також консультаційних послуг.
Грантовими інструментами фінансування МЕР є:
- програми міжнародної технічної допомоги;
- гранти урядів іноземних держав, міжнародних організацій, донорських установ;
- гранти в рамках державної підтримки (наприклад, єРобота та ін.);
- гранти з боку приватного сектора;
- кредити з грантовою складовою;
- безкоштовна участь ОМС та місцевого бізнесу у різноманітних заходах (виставках, ярмарках, форумах, консультаціях, тренінгах, стажуваннях);
- компенсаційні ваучери;
- корпоративна соціальна відповідальність бізнесу.
Важливість ефективного використання публічник коштів[5]
Як відомо, у 2019 році Україна приєдналася до рекомендацій ОЕСР з питань ефективного публічного інвестування та зобов’язань щодо їх виконання на всіх рівнях врядування . Ці рекомендації базуються на кращому досвіді розвинутих країн, що входять до ОЕСР (38 країн, близько 2/3 світового ринку) і відображені у 12 принципах/рекомендаціях для національних урядів та 15 спроможностях у сфері публічного інвестування.
Мал.2. Результати експертної оцінки стану 15 спроможностей у сфері публічного інвестування[6]
Управління публічними інвестиціями є важливим компонентом системи управління публічними фінансами. Ефективні публічні інвестиції є однією з важливих передумов досягнення і збереження економічного зростання в громадах, покращення якості людського капіталу. Інвестиції в публічну економічну інфраструктуру є вагомим чинником для створення нових робочих місць, підвищення продуктивності праці та розвитку перспективних секторів місцевої економіки, зростання її конкурентоспроможності.
Ефективне публічне інвестування є необхідною умовою для успішного післявоєнного відновлення і запорукою максимального використання можливостей політики згуртованості ЄС, якими Україна скористається після набуття членства в ЄС.
Реформа управління публічними інвестиціями, розроблена спільно з міжнародними партнерами, передбачає[7]:
- чітке визначення та стратегічне планування публічних інвестицій на середньострокову перспективу і їх максимальну інтеграцію у бюджетний процес;
- уніфіковані підходи до підготовки, оцінки та пріоритезації публічних інвестиційних проектів незалежно від джерел та механізмів фінансування;
- цифровізацію процесів;
- створення центрів експертизи як основного інструмента для підвищення спроможності органів всіх рівнів, зокрема й ОМС, щодо управління публічними інвестиціями. Інформація про Єдиний проектний портфель публічних інвестицій[8] розміщена на веб-порталі Міністерства фінансів України.
Цей матеріал створено за підтримки Міжнародного фонду «Відродження» в рамках реалізації проєкту «Стійкість та розвиток – методичні рекомендації для територіальної громади», що здійснюється ГО «Інститут громадянського суспільства». Зміст цього матеріалу представляє позицію авторів і не обов’язково відображає позицію Міжнародного фонду «Відродження».
[1] https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/3038-17#Text
[4] Скасування Господарського кодексу згідно із законопроєктом №6013 змінює правила функціонування державних і комунальних підприємств, які повинні бути перереєстровані в АТ і ТОВ, а також провести обов’язкову інвентаризацію майна, зміни в управлінні, оподаткуванні та звітності. Комунальні унітарні підприємства Існуватимуть надалі.
[5] Більше інформації про напрацювання ІГС у сфері публічних інвестицій на веб-порталі: https://www.csi.org.ua
[6] У 2020-2021 рр. групою експертів ІГС було проведено дослідження, де кожен з 12 принципів та кожну з 15 спроможностей було проаналізовано в контексті міжнародного досвіду та крізь призму українського законодавства, а також на основі існуючих в Україні практик публічного інвестування. Попри певні позитивні тенденції було ідентифіковано наявність значних (всього 85) прогалин (проблемних питань) у сфері публічного інвестування за всіма визначеними ОЕСР спроможностями.
[7] https://mof.gov.ua/uk/management_of_public_investments-746
[8] https://mof.gov.ua/uk/unified_portfolio_of_public_investment_projects_list_of_priority_public_investment_projects-749