Публічні інвестиції в економічний розвиток з боку органів державної влади та місцевого самоврядування були і залишаються доволі обмеженими. Як зазначається у дорожній карті[1] реформування системи управління публічними інвестиціями, протягом останніх десятирічь обсяг основних фондів публічного сектору України невпинно скорочувався – з 99% ВВП у 1996 році до 56% у 2013 році. Основною причиною такої ситуації стали низькі державні капітальні видатки (близько 3,1% ВВП у середньому протягом 2011-2021 років). Разом з тим, процес бюджетної децентралізації, розпочатий у 2014 році, сприяв значному розширенню інвестиційних можливостей органів місцевого самоврядування. Зокрема частка капітальних видатків у загальному обсязі видатків місцевих бюджетів збільшилася з 6,2% у 2014 році до 20% у 2021 році. На місцеві бюджети припадало майже 45% всіх публічних інвестицій (включаючи капітальні трансферти з державного бюджету), порівняно з 30%, що йшли з державного бюджету.
Незважаючи на певні позитивні тенденції публічних інвестицій на місцевому рівні, зумовлені реформою децентралізації, їх розмір лише частково відповідав потребам громад. Ці інвестиції спрямовувалися головним чином на розвиток чи підтримку інфраструктури і соціальної сфери, в той же час були мінімальними або взагалі відсутніми для МЕР.
З однієї сторони це зумовлено нестачею публічних коштів, а з іншої – прогалинами законодавчого, організаційного та інституційного характеру. Так, Бюджетним кодексом передбачено виділення частини видатків на розвиток, тобто на те, що складає основу публічного інвестування місцевих бюджетів, так званий бюджет розвитку (стаття 71 БКУ). Однак серед джерел його наповнення, окрім капітальних трансфертів (субвенцій) з інших бюджетів, на практиці, як правило, є лише разові платежі, або невідновлювані джерела надходжень (наприклад кошти від відчуження майна та земельних ділянок несільськогосподарського призначення). Виключення з переліку цих надходжень єдиного податку[2] позбавило місцеві бюджети єдиного стабільного, прогнозованого і з потенціалом до зростання виду доходів. Така ситуація значною мірою позбавляє місцеві бюджети можливості для фінансування розвитку, оскільки спланувати інвестиційні видатки на основі разових платежів, або продажу комунального майна доволі складно.
Водночас з нестачею публічних коштів на місцевому рівні спостерігається низька інституційна спроможність, обмеженість знань і практичних навичок, які дали б громадам можливість залучати фінансові ресурси для місцевого розвитку. Це особливо актуально в контексті спроможності використовувати нові можливості та нові європейські фінансові інструменти для регіонального й місцевого розвитку, що вже доступні для України, як для країни-кандидата до Європейського Союзу та, головним чином, з’являтимуться по мірі глибшої інтеграції та набуття членства в ЄС. Ця прогалина несе ризики для громад щодо майбутнього отримання ресурсів ЄС, адміністрування і супроводу (виконання) проєктів.
В умовах воєнного стану, внаслідок тимчасового припинення низки процедур у публічному інвестуванні, основним механізмом здійснення капітальних інвестицій залишається фонд ліквідації наслідків збройної агресії (разом з коштами і кредитами МФО та іноземних урядів).
Війна зумовила погіршення економічних показників (ТГ, комунальних підприємств), що є додатковою перешкодою у залученні банківського кредитування для фінансування реалізації проєктів, а також обмежує можливості їх співфінансування зі всіх доступних джерел. Окрім того, кредитні ресурси стали надто дороговартісними, що залежить від рівня інфляції та облікової ставки НБУ. Ця ситуація, а також девальвація гривні ускладнила доступ ТГ до коштів МФО.
Варто зауважити, що ухвалення Верховною Радою закону про вимушене спрямування частки військового ПДФО з місцевих бюджетів до державного задля збільшення можливостей стримування агресора теж певною мірою послабив бюджетний потенціал територіальних громад.
Проте вже у перший рік на місцях змогли компенсувати цю втрату, зібравши майже стільки ж податків – 423,1 млрд грн у 2024-му проти 424,4 млрд у 2023-му. Місцеві бюджети за рік збільшили надходження на майже 90 млрд грн, зокрема, завдяки підвищенню заробітної платні, поступової детінізації підприємництва та релокації бізнесів до безпечних регіонів. Найбільший внесок у зростання доходів місцевих бюджетів приніс невійськовий ПДФО, який збільшився на 46,8 млрд грн, або на 23,4%. У розрізі ПДФО найбільше додали надходження податку із заробітних плат – майже 35 млрд грн, або 19,3%. До трійки увійшли також єдиний податок і податок на прибуток підприємств – плюс 14,3 млрд грн та 12,7 млрд грн відповідно[3].
Слід зазначити, що однією із 15 спроможностей щодо ефективного публічного інвестування на всіх рівнях врядування ОЕСР чітко визначена необхідність «підвищувати ефективність використання традиційних та широко впроваджувати інноваційні механізми фінансування публічних інвестицій»[4] (спроможність 7). Також один із 12 принципів ефективного публічного інвестування вимагає від органів державної влади «розробляти адаптовані до цілей інвестування податково-бюджетні механізми»[5] (принцип 9).
В контексті розвитку громад діяльність органів місцевого самоврядування має бути спрямована на досягнення оптимального поєднання традиційних та інноваційних механізмів фінансування публічних інвестицій.
До традиційних механізмів належать передусім кошти місцевого бюджету (доходи бюджету, включаючи субвенції, банківські кредити), кошти комунальних підприємств (власні кошти та залучені). Варто зауважити, що згідно внесених змін у програму «Доступні кредити 5-7-9%» комунальні підприємства, власниками яких є громади, мають можливість залучити кредит за цією державною програмою за пільговою ставкою.
В рамках реформи системи управління публічними інвестиціями територіальні громади отримали можливість розробляти концепції (профілі) публічних інвестиційних проєктів, що потребують фінансування, які з урахуванням певних критеріїв будуть включатися єдиний портфель для підтримки та фінансування. Насамперед важливо забезпечити відображення стратегічних проєктів громади у середньостроковому прогнозі місцевого бюджету. На основі таких проєктів громад та ЦОВВ формуватиметься перелік пріоритетних проєктів (затверджений Стратегічною інвестиційною радою). Такий перелік може бути представлений Мінфіном для міжнародних партнерів в рамках Багатосторонньої координаційної платформи донорів, що дозволило б залучити додаткові ресурси для проєктів, ініційованих громадами.
Наразі 787 інвестиційних проєктів поданих на розгляд через екосистему DREAM, затверджені Стратегічною інвестиційною радою для включення до єдиного портфеля. На кінець березня ц.р. їх фінансове покриття становить 29,5 % від інвестиційних потреб відображених у проєктах, територіальними громадами та іншими ініціаторами[6].
Мал. 3. Публічні інвестиційні проєкти в екосистемі DREAM.
Також триває робота щодо формування методології планування, пріоритезації та відбору публічних інвестиційних проєктів, відповідно до стратегічних пріоритетів та потреб держави. Зі свого боку команда Проєктного офісу DREAM повинна забезпечувати інформаційну та технічну підтримку для громад, обласних військових адміністрацій та центральних органів виконавчої влади, які створюють проєкти на базі екосистеми. Зокрема, вже триває розробка навчальних курсів, програм та інформаційних довідок щодо етапів реформи управління публічними інвестиціями, роботи з оновленим функціоналом системи.
Нестача публічних коштів вимагає від громад повніше використовувати інноваційні інструменти публічних інвестицій, зокрема муніципальні запозичення і місцеві гарантії, грантові та кредитні ресурси міжнародних фінансових організацій, державно-приватне партнерство (ДПП) тощо. Адже сучасна практика фінансування проєктів розвитку територій пропонує багато альтернативних інструментів залучення коштів, ефективне застосування яких дасть змогу в тому числі підвищити рівень МЕР територіальних громад.
Зокрема вагомим фінансовим інструментом фінансування повоєнного відновлення та розвитку територіальних громад можуть бути муніципальні облігації. Цей механізм покликаний допомогти громадам залучати кошти від інвесторів та місцевого населення на тривалий термін під порівняно невеликі відсоткові ставки. Акумульовані кошти можуть бути спрямовані на відновлення та модернізацію інфраструктури, будівництво нових об’єктів та інші важливі для громади проєкти. Використання муніципальних облігацій вимагає політичної і громадської підтримки, чіткого планування, відкритості й прозорості у прийнятті рішень та використанні коштів, бездоганної репутації підрядних організацій, підзвітності перед громадою. Така позиція місцевої влади дозволить забезпечити довіру інвесторів і стабільність фінансування запланованих проєктів.
Щодо місцевих гарантій, то вони полягають у зобов’язанні ОМС, як гаранта, повністю або частково виконати боргові зобов’язання суб’єкта господарювання комунального сектору економіки перед кредитором у разі невиконання таким суб’єктом його зобов’язань за кредитом (позикою), залученим під державну чи місцеву гарантію. Ключовими умовами надання місцевих гарантій, згідно статті 17 БКУ є:
- можуть надаватися за рішенням відповідної міської, селищної, сільської ради для забезпечення повного або часткового виконання боргових зобов’язань суб’єктів господарювання резидентів України, що належать до комунального сектору економіки міста, селища, села, розташовані на відповідній території та здійснюють на цій території реалізацію інвестиційних проєктів, метою яких є розвиток комунальної інфраструктури або впровадження ресурсозберігаючих технологій;
- не надаються для забезпечення боргових зобов’язань суб’єктів господарювання, якщо безпосереднім джерелом повернення кредитів (позик) передбачаються кошти місцевого бюджету (крім боргових зобов’язань, що виникають внаслідок залучення кредитів (позик) від іноземних держав, іноземних фінансових установ і міжнародних фінансових організацій для реалізації інвестиційних проєктів;
- забороняється надання місцевих гарантій суб’єкту господарювання, який має прострочену заборгованість перед територіальною громадою за кредитом (позикою), залученим територіальною громадою або під місцеву гарантію, за кредитом з бюджету (включаючи плату за користування такими кредитами (позиками) та пеню), іншу заборгованість з погашення раніше отриманого кредиту (позики) у фінансовій установі або податковий борг перед державним (місцевим) бюджетом.
Разом з тим потрібно мати на увазі, що природа фінансових інструментів радикально відрізняється від грантів, оскільки це борговий інструмент. Фінансові інструменти боргового характеру, з одного боку, розширюють доступ ОМС до ринків капіталу, а з іншого – є ризикованими і складними в управлінні, що значно обмежує сферу їх застосування. Ці інструменти, зокрема, доцільно використовувати за умов, де капітал з часом можна відновити після реалізації за рахунок доходів, отриманих від реалізованого проєкту, або ж за рахунок заощаджень (наприклад від економії коштів на впровадження енергоефективності).
Грантові інструменти фінансування інвестицій – це фінансова або інша підтримка, яку надають організації, уряди чи фонди для реалізації конкретних проєктів або соціально значущих ініціатив. Гранти відрізняються від інших інструментів тим, що ресурси надаються на безоплатній та безповоротній основі, тобто надавач відповідних ресурсів (донор) не очікує взамін отримання майна, дивідендів, преференцій чи вигід. Гранти повинні розв’язувати певну проблему або виклик, який стоїть перед територіальною громадою, зокрема й у сфері МЕР. Їх як безповоротну фінансову допомогу надають громаді, бізнесу чи громадській організації. Це можливість залучити кошти на розвиток, не сплачуючи за обслуговування, в умовах, коли кредити в умовах сьогодення для громад дуже дорогі. Грантові ресурси надаються для досягнення цілей, спрямованих загалом на благо всієї громади або певних суспільних груп. Донорами є міжнародні організації, уряди, державні установи, комерційні структури, громадські некомерційні організації, приватні благодійні фонди або організації.
Залежно від спрямування, гранти можуть фінансувати тверді проєкти (інфраструктурні, інвестиційні, які передбачають будівництво, закупівлю обладнання, трансфер технологій, послуги і т.п.) та м’які проєкти (розвиток персоналу, навчання, перекваліфікація тощо). Механізм надання грантів полягає в оцінюванні проєктної заявки грантодавцем, яка подається згідно встановлених донором вимог. Основні вимоги – чітко сформульована та обґрунтована ідея проєкту, опис цілей, завдань, план реалізації та очікувані результати, реалістичний бюджет, а також моніторинг і звітність.
Слід зазначити, що одним із джерел грантових інвестицій для МЕР є грантові програми уряду, які фінансуються з державного бюджету. Їх надають на конкурсній основі через державні програми, зокрема для розвитку мікро- та малого й середнього бізнесу, інноваційних стартапів, проєктів в аграрній сфері тощо.
Дієвим механізмом залучення приватного капіталу для реалізації публічних проєктів, передусім у міських громадах, може стати ДПП. Цей механізм є одним із важливих підходів до залучення приватного фінансування, проєктування, впровадження та управління публічними об’єктами і публічними послугами. Це довгострокові договірні угоди між приватними та публічними суб’єктами, що використовуються для фінансування проєктів, які традиційно забезпечуються публічним сектором. ДПП здійснюється на підставі договору (концесійний, управління майном, про спільну діяльність та інші) про довгострокове співробітництво між органами місцевого самоврядування, а також приватними компаніями.
ОМС у співпраці з приватним сектором спільно узгоджують питання фінансування, будівництва, експлуатації та управління об’єктами життєзабезпечення громади, соціальної сфери, комунальної інфраструктури, інших важливих ініціатив із надання публічних послуг у різних сферах. Таке партнерство сприяє залученню приватних інвестицій та впровадженню інновацій, використанню сучасних технологій у місцевій економіці та, водночас, дозволяє зменшити фінансове навантаження на місцевий бюджет, підвищити ефективність управління проєктами та домогтися якіснішого надання послуг населенню.
Територіальні громади повинні активно працювати з міжнародними організаціями, різними фінансовими інституціями та приватними інвесторами для залучення фінансування післявоєнного відновлення, роблячи наголос на оновленні та модернізації інфраструктури, а також створенні умов для розвитку бізнесу. ОМС повинні мати доступ до інформації, яка стосується різних міжнародних фондів для публічного інвестування, а заходи з підвищення інституційної спроможності, серед іншого, повинні бути спрямовані на формування вмінь і навичок користуватися коштами МФО для залучення фінансування публічних інвестиційних проєктів на місцевому рівні.
Разом з тим потрібно пам’ятати, що бюджетне фінансування публічних інвестиційних проєктів завжди буде необхідним, а фінансові інструменти є лише додатковими інструментами в розвитку громад. Для використання фінансових інструментів необхідно домогтися фіскальної стійкості (платоспроможності) для ОМС, оскільки саме це є важливим чинником для використання певних інструментів, зокрема зовнішніх і внутрішніх запозичень.
Громадам важливо забезпечити якісне планування та підготовку публічних інвестиційних проєктів, оскільки існує ризик того, що неякісне проєктування як правило призводить до низького корисного ефекту та недостатнього впливу інноваційних фінансових інструментів. Одна із згаданих вище спроможностей ОЕСР щодо ефективного використання публічних коштів вимагає проведення ретельного попереднього (ex ante) оцінювання інвестиційних проєктів (спроможність 5), а один із приципів полягає у необхідності заздалегідь оцінювати довгостроковий вплив та ризики публічного інвестування (принцип 4).
Тому реформа системи управління публічним інвестуванням передбачає кількаетапний підхід до підготовки та оцінки публічних інвестиційних проєктів та обов’язкове попереднього оцінювання впровадження на всіх рівнях врядування. Для цього доцільно створювати в ОМС підрозділи з управління публічними інвестиціями. Також на всіх рівнях врядування має бути запроваджено систему підготовки кадрів, яка передбачатиме формування навичок щодо підготовки і реалізації інвестиційних проєктів, оцінки доцільності залучення публічних інвестицій, аналізу витрат і вигід, достовірній оцінці капітальних та поточних витрат на розроблення та реалізацію публічних інвестиційних проектів, оцінки фіскальних ризиків, (зокрема щодо ДПП та концесій, оцінки обґрунтованості визначеної вартості проектів та забезпеченості фінансуванням тощо).
Цей матеріал створено за підтримки Міжнародного фонду «Відродження» в рамках реалізації проєкту «Стійкість та розвиток – методичні рекомендації для територіальної громади», що здійснюється ГО «Інститут громадянського суспільства». Зміст цього матеріалу представляє позицію авторів і не обов’язково відображає позицію Міжнародного фонду «Відродження».
[1] https://www.mof.gov.ua/storage/files/%D0%94%D0%BE%D1%80%D0%BE%D0%B6%D0%BD%D1%8F_%D0%BA%D0%B0%D1%80%D1%82%D0%B0_%D0%A3%D0%9F%D0%86.pdf
[2] https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/79-19#n289
[3] https://forbes.ua/money/podatki-v-regionakh-ydut-vgoru-yak-mistsevi-byudzheti-kompensuvali-vtratu-90-mlrd-viyskovogo-pdfo-ta-chi-e-potentsial-do-zrostannya-19022025-27229
[4] https://www.csi.org.ua/news/analiz-dorozhnoyi-karty-dk-reformuvannya-upravlinnya-publichnymy-investycziyamy-1-spromozhnist-oesr/
[5] https://www.csi.org.ua/news/analiz-dorozhnoyi-karty-dk-reformuvannya-upravlinnya-publichnymy-investycziyamy-1-spromozhnist-oesr/
[6] https://bi.dream.gov.ua/?select=_Language/%5BUK%5D/#/investmentProjects